Le dernier rapport annuel d’activité de l’Agence France Trésor, qui était présidée par le directeur général du Trésor, Bruno Bézard, jusqu’à ce que celui-ci soit remplacé par Madame Odile Renaud-Basso l’été dernier, a révélé que le montant des primes d’émission encaissées par la France en 2015 avait atteint près de 25 milliards d’euros. Le même rapport (p.20) montre que cette situation est tout à fait atypique dans la zone euro puisque l’Allemagne n’a eu recours à cette pratique lors de l’émission de ses titres de dette que pour des montants dix fois inférieurs et l’Italie, autre grand emprunteur, trois fois inférieurs.
De quoi s’agit-il ? L’Etat, par l’intermédiaire de l’Agence France Trésor quand il place un emprunt peut proposer un taux d’intérêt aux investisseurs correspondant à celui qui est observé alors sur le marché. Ils payent les titres de dette à leur valeur nominale. Mais l’AFT peut aussi proposer des titres avec des rémunérations très supérieures. Ainsi, le 6 août 2015, deux emprunts, l’un portant intérêt de 5,75% jusqu’en 2032 et l’autre de 4% jusqu’en 2060 ont été émis alors que les taux à long terme sur ces durées sont à ce moment-là beaucoup plus faibles. En conséquence, les souscripteurs ont consenti à l’achat des primes d’émission respectivement de 62% et de 48% de la valeur nominale des titres souscrits, ce qui s’est traduit par une rentrée ce jour là dans les caisses de l’Etat de 1,9 milliard d’euros. Cette somme est la contre partie des intérêts artificiellement élevés que les souscripteurs percevront pendant toute la durée de vie de ces deux emprunts, contribuant à renchérir le charge de la dette publique dans les années futures. Ces pratiques, comme l’a révélé l’AFT, ont représenté près de 25 milliards en 2015. Or ces sommes ont été affectées à la trésorerie de l’Etat et n’ont pas été prises en compte dans le calcul du déficit pour l’année 2015, alors qu’elles constituent des recettes définitives et que leur contrepartie sera, elle, au titre des intérêts payés lors des années suivantes, considérée comme une charge publique rentrant dans ce calcul. La Cour des Comptes s’en est ému et la réponse de l’AFT s’est limité à des considérations techniques sur la nécessité d’alimenter certaines « souches » pour en garantir la liquidité. C’est d’autant moins convainquant qu’il s’agit d’une pratique tout à fait nouvelle par son ampleur. Elle était inexistante jusqu’en 2008, puis a représenté en moyenne 7,5 milliards par an entre 2009 et 2014. Comment justifier son triplement en 2015 ?
Cela n’a pas empêché sa poursuite en 2016. Les premières estimations donnent un montant des primes perçues par l’Etat de près de 22 milliards. Ainsi, la dernière émission de l’année a été faite au taux de 4,5% pour un emprunt arrivant à échéance en 2041, trois fois donc supérieur au taux du marché. La prime s’est élevée à 61% de la valeur nominale des titres émis. L’emprunt a ainsi rapporté 2,9 milliards d’euros alors que sa valeur d’émission était de 1,8 milliard. La prime égale à la différence a ainsi atteint 1,1 milliard. Les sommes ainsi encaissées depuis le début de l’année du fait de cette pratique ont été tellement abondantes que les deux dernières émissions de dette à court terme n’avaient plus d’objet et ont été purement et simplement annulées. C’est d’autant plus absurde et pénalisant à nouveau pour les finances publiques de la France que, depuis le début de l’année, la dette à court terme est assortie de taux d’intérêts négatifs du fait de la politique de la BCE. Durant le 4ème trimestre, le taux sur ces échéances était de -0,6% Chaque émission rapportait donc de l’argent à l’Etat.
Au total, en deux ans, près de 50 milliards d’euros, sont entrés dans les caisses de l’Etat sans que cela n’apparaisse dans son déficit au sens de Maastricht. Même si une très faible partie de ces sommes a été utilisée à racheter de façon anticipée de la dette proche de son échéance, donc portant un taux élevé, cette politique va se traduire durant les prochains exercices par une charge artificiellement accrue de la dette de l’Etat, ce qui rendra encore plus difficile le retour sous les 3%. Quand on sait à quels débats sur les finances publiques vont donner lieu les prochaines échéances électorales, les demandes des uns et des autres, et dernièrement celles des armées, les difficultés rencontrées par certaines grandes entreprises et notamment EDF, pour restructurer leur capital, les sacrifices que l’on promet aux fonctionnaires et à travers eux à tous les français au travers d’une hausse prévisible de la TVA, on ne comprend vraiment pas que les dirigeants politiques actuels et futurs ne se saisissent pas de cette question. Cette politique a-t-elle l’accord du gouvernement, et si oui pour quelles raisons ? Sera-t-elle poursuivie par les gouvernements futurs puisqu’il n’y a aucune chance que l’on retrouve des taux de l’ordre de 4 à 5% dans un avenir prévisible et qui sont précisément ceux auxquels l’AFT place ses émissions ?
Mais cette politique a un autre effet négatif. Elle annihile les aspects positifs de la politique de la BCE pour la France. En pratiquant des taux aussi faibles, l’institution européenne visait à soutenir l’économie et indirectement à soulager le fardeau des dettes accumulées dans le passé et en particulier, des dettes publiques. Elle permettait aux Etats de revenir plus facilement sous la barre des 3% sans les contraindre à pratiquer une politique trop brutale de restriction budgétaire. C’est ce qu’a bien compris l’Allemagne qui a su en tirer le plus grand bénéfice et qui a retrouvé plus vite des marges de manœuvre. Quant à l’argument suivant lequel cela faciliterait le placement de nos émissions du fait de l’endettement très élevé de la France, il n’est pas convainquant puisque l’Italie qui est proportionnellement bien plus endettée que notre pays y a beaucoup moins recours.
Au total, aucun des arguments techniques avancés n’est pertinent face à l’ampleur de cette pratique. Les sommes en jeu sont tellement importantes que ces décisions ne peuvent pas ne pas avoir des conséquences économiques substantielles, donc politiques. L’action conduite par l’Agence France Trésor, sous l’autorité de la direction générale du Trésor n’a fait l’objet d’aucune délibération publique et d’aucune justification par un ministre. Les commissions des finances de l’Assemblée Nationale et du Sénat, pourtant si pointilleuses quand il s’agit de proposer des amendements dont la portée financière ne dépasse pas quelques dizaines de millions, ont été jusqu’à présent muettes. Le plus surprenant reste l’étonnant silence médiatique. On ne compte plus le nombre de mises en garde face à l’endettement de la France, aux conséquences pour nos enfants et au risque de faillite, avec tous les excès possibles. Mais personne ne semble s’interroger sur la manière dont cette dette est gérée. Il est temps que la direction générale du Trésor s’explique.