Le débat sur la réforme du code du travail illustre parfaitement l’une des caractéristiques de notre pays : sa culture bureaucratique. L’évocation de cette « réforme » comporte pourtant une ambiguïté. S’agit-il de changer le contenu du code pour y faire figurer des dispositions nouvelles, par exemple sur la durée légale du travail ou le droit du licenciement, ou s’agit-il, ce qui n’est pas du tout la même chose, de vider le code de tout ou partie de son contenu pour laisser aux partenaires sociaux la possibilité d’adopter des règles qu’ils auraient librement négociées ? Les déclarations du Président de la république ne lèvent pas l’ambigüité puisqu’il s’agit, en votant une nouvelle loi …de simplifier les dispositions actuelles.
Mais personne ne soulève la vraie question : comment en est-on arrivé à un document de plus de 3500 pages ? On pourrait d’ailleurs se poser la même question à propos du code général des Impôts et de tous les autres documents qui encadrent et parfois qui assujettissent la vie économique de notre pays. La réponse est pourtant simple : les gouvernements élaborent à longueur d’année des projets de loi, rédigés par leurs administrations, et les parlementaires des propositions de loi, avec l’aide, cette fois, de leurs collaborateurs. Ces textes entrent dans les moindres détails parce que tous ceux qui y contribuent, trouvent là leur raison d’exister. On y trouve même souvent l’autorisation accordée au gouvernement d’en produire d’autres, cette fois par voie d’ordonnances et la création d’institutions pour en contrôler l’application, alors que cette mission pourrait le plus souvent être assurée par les administrations existantes. Ce sont ces fameuses « agences ou autorités » qui ont proliféré ces dernières décennies. Trois exemples récents illustrent l’ampleur de la production bureaucratique : les lois ALUR, transition énergétique et « Macron » comportaient respectivement 177, 215 et 308 articles dont l’objet, pour la plupart d’entre eux, était de compléter ou d’ajouter de nouveaux articles aux différents codes.
Le débat sur de la « réforme » du code du Travail soulève en réalité une question de pouvoir. Les pays anglo-saxons limitent l’incursion du législateur ou de l’administration dans la vie économique et laissent ce pouvoir aux juges dont la jurisprudence s’impose et sert à régler les litiges. Les pays où une culture sociale-démocrate, comme en Allemagne, prédomine, donnent aux partenaires sociaux et à leurs organisations représentatives une grande latitude pour élaborer les règles qui régiront leurs rapports. La France, depuis des siècles, a choisi une autre voie où c’est l’Etat qui s’est attribué ce rôle et on ne changera pas cela du jour au lendemain. Une bonne manière, mais elle est cruelle, de remédier à ces dérives serait de réduire les moyens dont l’Etat dispose pour élaborer ces normes.
La réforme du code du Travail, c’est-à-dire l’élargissement du champ laissé à la négociation, échouera si l’Etat peut continuer à produire des textes qui, sous un prétexte ou un autre, interfèreront avec le nouvel ordre juridique découlant des négociations. La révision constitutionnelle d’août 1995, en instaurant une session parlementaire unique d’octobre à juin, a accru mécaniquement la capacité de production de nouveaux textes, sans d’ailleurs que les gouvernements successifs ne se privent de convoquer des sessions extraordinaires. La taille de nos différents codes s’est accrue en proportion du temps accordé pour les enrichir, en même temps que le volume de nos réglementations et le nombre de nos normes édictées le plus souvent en application de ces textes.
Le retour à deux sessions annuelles du Parlement, dont l’une consacrée principalement au vote des lois de Finances, contribuerait à freiner ces dérives. Il devrait s’accompagner d’une diminution du nombre de ministères et des organismes placés sous leur tutelle ainsi que de la taille de leurs services.
On évoque souvent la nécessité de réduire le nombre d’emplois publics et on assimile ceux-ci aux services publics. Autant ces derniers constituent un facteur essentiel du lien social et une des caractéristiques les plus positives de notre société, autant la taille des administrations publiques est devenue excessive. La charge qu’elles représentent sur les finances publiques est certes minime, mais ce sont les conséquences de leur activité qui pèsent lourd, surtout après que la France ait fait le choix en 1982 de la décentralisation.
La loi Defferre répondait à une double et légitime aspiration : démocratie et efficacité. Jusque là les citoyens élisaient, au suffrage universel, des maires dépourvus en réalité de pouvoir. Gaston Defferre en avait fait l’expérience à Marseille. Et le bon sens commandait que tout ne soit pas décidé à Paris. En rapprochant les centres de décision de ceux à qui ces décisions s’appliquaient, on devait améliorer l’action publique en lui donnant la pertinence que confère la proximité, avec la faculté de s’adapter aux spécificités des territoires. Mais ce transfert de responsabilité supposait que les nouveaux centres de décision soient en mesure de les assumer. La contrepartie de la décentralisation aurait dû être une réforme territoriale en redessinant l’organisation, en réduisant le nombre de communes et en clarifiant le rôle des différents échelons et leurs relations avec l’Etat. Elle n’est pas intervenue.
On cite souvent l’Allemagne en exemple. Le modèle fédéral, compte tenu de notre histoire n’est certes pas transposable à la France. Mais force est de constater que les villes et les länder constituent des centres de décision autrement plus crédibles que les multiples strates de notre « millefeuille ». Donner aux maires le droit de délivrer des permis de construire et à leur conseil municipal d’approuver des plans d’urbanisme a un sens dans une ville ou une agglomération. Mais le risque du clientélisme est élevé si, du fait de la taille de la commune, le sort de l’élection peut dépendre de l’arrivée de quelques centaines de nouveaux habitants. L’optimum politique s’éloigne alors de l’optimum économique. La prolifération des échelons locaux a fait en outre le bonheur des services de l’Etat, à Paris comme dans les préfectures, où a perduré la volonté, qui aurait dû disparaître avec la décentralisation, de contrôler tout ce qui se faisait au niveau local puisqu’à l’évidence les nouveaux centres de décision n’étaient pas toujours armés pour assumer des responsabilités étendues.
Un Parlement mobilisé à plein temps pour produire des textes, des administrations acquises à l’idée de se voir confier ensuite la mission d’en contrôler l’application, des échelons locaux pléthoriques et dont la taille n’est pas adaptée au nouveau pouvoir qu’ils ont conquis, et, pour couronner le tout, l’Europe, qui contribue, comme d’ailleurs chez nos partenaires, à enrichir le cadre réglementaire, tout cela a contribué à conforter, dans notre pays, la préférence pour la bureaucratie à laquelle, il faut l’avouer, il était prédisposé.
Les conséquences sur les entreprises de nos excès bureaucratiques sont lourdes. Mais les remèdes seront difficiles à mettre en œuvre tant que notre classe politique sera largement composée d’anciens fonctionnaires ou d’agents des collectivités locales et de bien peu d’hommes ou de femmes ayant participé à la vie économique du pays.