Au moment où la part des dépenses publiques atteint des niveaux record et l’endettement dépasse 110% du PIB, les critiques se multiplient face à la dégradation des services publics. Les mouvements sociaux déclenchés par leurs salariés dénoncent la baisse de leur qualité et réclament plus de moyens et une hausse des rémunérations pour faciliter le recrutement de nouveaux agents. Une large partie de la population s’estime abandonnée du fait de cette dégradation, ce qui a donné lieu à des vagues de protestation et s’est traduit par un vote en forte progression en faveur des partis extrêmistes, de droite comme de gauche. Pour résumer, plus on dépense, moins on obtient de résultats. Comment expliquer ce paradoxe ?
La réponse réside dans une dérive bureaucratique récente aussi coûteuse qu’inefficace. Le mécanisme est simple. L’Etat commence, à partir de réformes institutionnelles, à accroître les capacités de production de textes législatifs ou réglementaires, le plus souvent inutiles. Il facilite le développement des institutions chargées de mettre en application ces textes et le recrutement de fonctionnaires chargés de contrôler leur application. Les services publics doivent donc recruter des salariés dont la fonction n’est pas de remplir les missions auxquelles la population est attachée, mais de veiller au respect des règles surabondantes qui leur ont été imposées. Ils ne sont d’ailleurs pas les seules victimes puisque les entreprises privées sont concernées et doivent se doter d’équipes, chargées elles aussi de s’assurer que ces règles sont respectées. Elles sont même souvent contraintes d’avoir recours à des conseils extérieurs tant la complexité de leur environnement réglementaire s’est accrue au fil des années.
Selon les chiffres communiqués par Philippe Crevel dans la Lettre de l’Epargne, il y avait en 2002, d’après le Conseil d’Etat, 52 000 articles de loi en vigueur et 161 000 textes réglementaires (décrets ou arrêtés). En 2022, ces chiffres étaient de 86 521 articles de loi et 236 781 textes réglementaires. Comment en est-on arrivé là ? Par un mécanisme similaire à l’activité productive en économie, ce qui constitue un autre paradoxe. Si l’on accroit la capacité de production de textes, comme pour une usine d’automobiles, le volume de textes suit, mais avec une différence essentielle, c’est que dans le second cas, pour produire plus, il faut plus de client, alors que pour les textes, les clients sont ceux qui les produisent puisqu’à un moment ou un autre de leur carrière, ils seront chargés de les faire appliquer.
Les premières décisions ont porté sur les effectifs du Parlement. En 1986, le nombre de députés est passé de 482 à 577, puis plus tard à 579, pour améliorer la représentation des français à l’étranger. En 2001, le nombre de sénateurs a été relevé de 301 à 348. En 1995, en instaurant la session parlementaire unique, alors qu’auparavant il n’y avait que deux sessions de trois et quatre mois, l’Etat a accru de 25% le temps disponible pour siéger et donc élaborer et approuver des textes. Enfin, en 2014, a été instaurée la fin du cumul des mandats. Un élu ne pouvait plus être en même temps parlementaire et avoir des fonctions exécutives au sein d’une collectivité locale. Il n’avait donc plus rien d’autre à faire que de légiférer.
Au total, la France compte aujourd’hui plus de parlementaires, disposant de plus de temps pour siéger et ayant également plus de temps pour se consacrer à leur mandat puisqu’ils n’en ont plus d’autres. La capacité de production des lois s’est donc considérablement accrue au fil des années et le résultat ne s’est pas fait atteindre comme en témoignent les chiffres cités dans la Lettre de l’Epargne. Le phénomène s’est étendu ensuite aux textes réglementaires puisque le principe constitutionnel énoncé dans l’article 34 limite le champ des lois. Il favorise le renvoi à des décrets non seulement pour appliquer celles-ci mais aussi pour instaurer de nouvelles dispositions, ce qui entre alors dans le domaine de responsabilité des ministères et des organismes qui en dépendent.
Le mouvement bureaucratique, par contagion, a concerné aussi les collectivités locales auxquelles les lois de décentralisation avaient donné des compétences nouvelles. Elles ont donc suivi l’exemple donné par l’Etat, sans que cela se traduise par des économies pour celui-ci. Les transferts de compétence n’ont pas pour autant signifié pour celui-ci un abandon car ont été créées toute une série d’organismes publics, c’est spectaculaire dans le domaine de la Santé, pour veiller à ce que les institutions décentralisées, respectent le cadre qui leur avait été défini.
Cette situation s’est encore aggravée avec la réforme des institutions régionales et départementales. La France, à la différence de l’Allemagne par exemple qui n’en a qu’un, a deux niveaux d’institutions entre les communes et l’Etat, le département et la région, lesquels ont chacun leurs élus et leurs assemblées. Il eût été simple de les fusionner. Leurs représentants se seraient lors réunis dans la formation départementale ou régionale correspondant aux compétences attribuées à chaque niveau géographique pour chaque sujet abordé. En 2014, c’est la solution inverse qui a été retenue. En réduisant le nombre de régions, on renforçait le rôle des départements au nom du principe de proximité. Pour prendre les bonnes décisions, il fallait être proche de ceux qu’elles concernaient. On a donc consolidé un système pléthorique de représentation locale au lieu de le simplifier avec toutes ses conséquences sur l’évolution des effectifs.
La fonction publique territoriale compte 1,9 million d’agents soit le tiers de l’ensemble de la fonction publique. Le budget du Parlement s’est élevé à 1 milliard d’euros. Mais ce n’est pas tant le coût direct des représentations nationale et locale qui importe mais les conséquences de leur action et de celles de toutes les institutions publiques créées qui se superposent les unes sur les autres. Toutes ces réglementations et ces normes ont généré directement des dépenses publiques mais elles ont surtout alourdi les coûts de fonctionnement de l’économie. Par exemple, les familles y sont confrontées lorsqu’elles veulent faire construire leur maison ou y faire des travaux.
Les entreprises, comme les ménages, doivent faire face à la permanente instabilité fiscale qui caractérise le pays et sont contraints parfois de faire appel à des conseils pour comprendre leur situation et prendre leurs décisions. Les délais de réalisation des projets d’investissement des entreprises sont allongés du fait des procédures de recours rendues possibles par la multiplication des textes. Leurs coûts sont donc alourdis, ce qui affecte leur compétitivité et pèse sur la croissance. Cette situation va encore s’aggraver avec les mesures prises pour la protection de l’environnement et la réduction des émissions de gaz à effet de serre, souvent indispensables, mais qui accroissent la complexité de l’univers dans lequel elles évoluent et rendent leurs choix stratégiques plus difficiles.
L’Etat a toujours joué un rôle central dans la vie économique de la France et on a pu le qualifier d’Etat-stratège quand il fit le choix du nucléaire, quand il encouragea le développement des lignes de TGV, quand il sut accueillir les projets de Disney ou quand il lança la rénovation du quartier de La Défense ce qui permit d’en faire le premier quartier d’affaires européen. Mais cette image positive est remise en question avec le passage à l’Etat-bureaucrate avec toutes ses conséquences sur la vie économique et sur les finances publiques.
Si la dérive bureaucratique n’est pas enrayée, il n’y a aucune chance d’assister à un rétablissement des finances publiques et à un retour de la confiance des électeurs envers leurs dirigeants politiques.