Sous l’influence des théories développées par Keynes et à la suite des décisions du président Roosevelt pour sortir de la crise de 1929, la politique budgétaire est devenue, avant la politique monétaire et l’action des banques centrales, un outil essentiel offrant aux gouvernements les moyens de rétablir les équilibres économiques et de satisfaire les besoins des ménages et des entreprises. L’augmentation des dépenses d’investissement de l’Etat avait un effet positif sur la croissance et sur l’emploi. Les baisses d’impôt sur les ménages, à travers la hausse du pouvoir d’achat et la consommation qui en résultaient soutenaient la demande. Les réductions de charges offertes aux entreprises permettaient à celles-ci d’améliorer leur offre grâce à des investissements qu’ils pouvaient plus facilement financer. Qu’elle favorise la demande ou l’offre, la politique budgétaire inscrite dans les lois de finances chaque année a été au centre de la politique économique, quelle que soit la couleur politique des dirigeants.
Le gouvernement a présenté à la fin du mois de septembre son projet de loi de finances pour 2024 et il est débattu à l’Assemblée Nationale. L’absence de majorité absolue rend probable l’utilisation de l’article 49-3 et son approbation. Le texte sera alors transmis au Sénat pour une adoption définitive d’ici la fin de l’année. L’exercice n’est pas seulement difficile pour des raisons politiques. Il est confronté à plusieurs exigences contradictoires et on attend pourtant qu’il les satisfasse toutes.
Après les déficits budgétaires massifs et la hausse de l’endettement public, la France doit rassurer les marchés financiers et répondre aux attentes de Bruxelles qui s’apprête à rétablir les règles de Maastricht qui avaient été suspendues lors de la crise du Covid-19. Le gouvernement a pris l’engagements de ne pas augmenter les impôts et s’est fixé des objectifs : le retour au plein emploi dans un contexte européen de stagnation voire pour certains pays comme l’Allemagne de récession, la réindustrialisation et la réalisation des investissements nécessaires pour accomplir la transition énergétique avec la baisse des émissions de CO2. Des taux de déficit et d’endettement publics en réduction, aucune hausse d’impôts et plus de dépenses, comment faire tout cela à la fois ?
La présentation du budget est fondée sur une prévision économique pour 2024 dont la réalisation est par définition aléatoire, surtout dans un environnement international incertain. La croissance retenue (+1,4%) comme l’inflation (2,5%) sont des hypothèses optimistes. On aura prochainement une première estimation de la situation au 3ème trimestre mais les chiffres connus de la consommation, de l’investissement et du commerce extérieur ne laissent pas augurer un rebond significatif. L’acquis de croissance pour 2024 sera donc faible. Quant à l’inflation, la plus grande incertitude règne sur l’évolution des cours des matières premières avec le pétrole et le gaz naturel notamment.
La légère réduction des taux prévus du déficit de l’Etat et de l’endettement public (4,4% et 109,7%) par rapport à 2023 provient essentiellement d’une forte hausse des recettes attendues de l’impôt sur les sociétés (+10 milliards) et de l’extinction des aides consenties pour atténuer les conséquences des crises sanitaire et énergétique (22 milliards). Mais rien ne permet d’être sûr qu’après la guerre déclenchée contre Israël, un nouvel emballement des prix des énergies fossiles ne nécessitera pas une prolongation des aides existantes.
Il faudra aussi compenser la hausse de la charge de la dette puisque les principaux facteurs qui avaient permis de la stabiliser, des taux à court terme voisins de zéro et le remplacement d’emprunts venus à échéance par de nouvelles obligations portant des taux plus faibles ont disparu. Face à tous ces facteurs qui devraient contraindre l’Etat à modérer ses dépenses, le gouvernement a choisi une stratégie de communication qui cherche à convaincre, chiffres à l’appui, qu’il remplira ses objectifs relatifs à l’amélioration de la compétitivité des entreprises, à la réindustrialisation du pays et à la transition énergétique. Il annonce pour convaincre des chiffres d’investissement pour des programmes dont la réalisation est parfois loin d’être certaine, qui seront étalés dans le temps et au financement desquels il ne contribue souvent que très partiellement.
L’étalement sur quatre ans de la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises constitue un premier exemple. Pour les ménages, la non-compensation totale de la suppression des impôts locaux dus aux collectivités locales a contraint celles-ci à augmenter d’autres impôts comme les taxes foncières et celles sur les résidences secondaires.
Le « budget vert », voisin de 40 milliards, n’est pas constitué, comme on pourrait le penser, d’un ensemble de dépenses nouvelles en faveur de l’environnement mais n’est qu’un recensement des dépenses déjà inscrites dans les budgets des ministères qui contribuent à cet objectif. Les systèmes d’aides dans des domaines aussi variés que la réindustrialisation, l’autonomie stratégique ou la rénovation des logements, sont accompagnés de chiffres représentant des dizaines de milliards pour lesquels l’engagement de l’Etat ne constitue qu’une faible part. On ajoute à ses aides directes et parfois remboursables les fonds propres levés par des « start-ups » et les financements bancaires pour aboutir à un volume impressionnant d’investissement qui donne une vision très surestimée de l’action publique.
Le cas de l’isolation thermique des logements est un autre exemple du fossé qui sépare les annonces de la réalité. On escomptait en réaliser 200 000 en 2022 et le montant théorique des aides apparaissait dans le budget mais il n’y en a eu que 67 000 sur un parc comprenant plus de 30 millions d’habitations. La situation a toutes chances de se reproduire cette année et en 2024, malgré des annonces budgétaires généreuses. Deux facteurs expliquent cet écart qui illustre encore une fois la différence entre les annonces budgétaires et la réalité de l’action menée.
La première tient à la complexité de l’obtention de ces aides, qui dissuadent souvent les éventuels bénéficiaires d’y avoir recours. Le gouvernement pense être doublement gagnant sur le plan politique et financier. Il réussit à convaincre de la réalité de ses efforts en faveur de la réduction des consommations d’énergie et il évite une augmentation des dépenses publiques menaçant les autres engagements qu’il a pris. La seconde raison tient à la diversité des situations que le système d’aides ne prend pas en compte. Maisons individuelles ou immeubles, propriétaire ou locataires, copropriétés ou possession de l’ensemble des appartements de l’immeuble par un organisme unique, autant de cas qui nécessitent des procédures adaptées et efficaces. Quel bailleur va se lancer dans des travaux dont les principaux bénéficiaires seront ses locataires dont les factures d’énergie seront réduites ?
La politique budgétaire fait donc l’objet d’un double discours. D’un côté l’Etat s’engage à une rigueur professionnelle dans la gestion des comptes publics. En même temps, il procède à des annonces financières impressionnantes, accompagnées de vaste campagnes de publicité vantant ses engagements pour soutenir les objectifs essentiels qu’il s’est fixé. Mais les chiffres cités, et c’est tout l’art de la communication gouvernementale, ne correspondent pas à des dépenses publiques ou portent sur plusieurs années ou encore ne sont que des objectifs à atteindre et en aucun cas des réalisations certaines.
On est ainsi passé, au fil des années de la politique budgétaire à la politique de communication budgétaire qui permet à l’Etat tout en se prévalant de la rigueur de sa gestion de prétendre préparer l’avenir. Malheureusement, les résultats qu’il s’agisse de la croissance, du commerce extérieur ou des économies d’énergie ne sont pas au rendez-vous. L’action a besoin de la communication mais celle-ci ne peut pas substituer à l’action.