John Maynard Keynes est passé à la postérité, ce qui n’est pas fréquent pour un économiste, parce que les remèdes qu’il avait proposés pendant la grande crise de 1929 avaient permis à Roosevelt de faire sortir les Etats-Unis d’une profonde dépression qui s’était ensuite étendue à toute l’Europe. Mais ce n’était pas son premier coup de maître. Il avait été le seul à dénoncer les risques économiques que le Traité de Versailles comportait à cause de l’ampleur qu’il jugeait excessive des réparations imposées à l’Allemagne. Il avait alors quitté la délégation britannique. L’histoire lui donna raison. La crise qui en a résulté a favorisé la montée de l’extrême-droite et provoqué l’accession d’Hitler au pouvoir.
Le New Deal qu’il avait inspiré reposait sur l’idée suivant laquelle l’Etat par les investissements qu’il financerait, au prix d’un important déficit budgétaire, permettrait de relancer l’activité et replacerait le pays sur une trajectoire de croissance. Il avait même inventé le concepteur de multiplicateur : l’investissement réalisé permettrait de générer plus de valeur ajoutée que le montant de l’argent dépensé. Le concept de relance par la création d’un déficit budgétaire était né. En réalité, son analyse allait bien plus loin. Ce qu’il avait démontré, et il en convaincra les dirigeants politiques, c’était que les mécanismes de marché ne permettaient pas toujours de rétablir les grands équilibres économiques, notamment en matière d'emploi. L’intervention de l’Etat pouvait être nécessaire. Keynes avait ainsi inventé le concept de politique économique, concept unanimement reconnu aujourd’hui, même si son contenu a fait et fait toujours l’objet d’intenses débats.
Le remède Keynésien, le déficit budgétaire, trouva rapidement un rival, la politique monétaire. Elle fut abondamment utilisée pour vaincre l’inflation. En restreignant l’offre de monnaie par des taux élevés ou des dispositions réglementaires, on pesait sur la demande et on ramenait la stabilité des prix. Les monétaristes purs, relayant le message de Milton Friedmann, que l’histoire présentera comme l'éternel rival de Keynes, défendaient l’idée suivant laquelle le taux de croissance de la masse monétaire devait même être fixé une fois pour toutes. La montée de l’endettement public donnait des arguments à tous ceux qui voulaient limiter l’influence de l’Etat en agitant le spectre de la dette et les risques de faillite. L’outil principal de la politique économique est ainsi devenu la politique monétaire, confiée aux banques centrales dont on garantissait l’indépendance, là aussi pour brider l’éventuelle velléité du pouvoir politique d’intervenir. C’est cette indépendance qui, par exemple, a été la condition de la création de l’euro et de la Banque Centrale Européenne.
Les politiques monétaires n’ont pas empêché une montée vertigineuse de l’endettement et nombreux sont ceux qui pensent qu’elles en ont même été à l’origine. Ainsi, aux Etats-Unis, la dette cumulée de l’Etat, des ménages et des entreprises est passée de 120% du PIB sur la période 1966-1982 où le ratio était resté stable, à 160% en 1990, puis à 170% en 2000. Elle a ensuite bondi jusqu’à 220% du PIB en 2008, ce qui a été à l’origine de la crise des sub-primes. Les banques avaient accordés des prêts immobiliers à des ménages incapables de les rembourser et avaient en même temps titrisé ces créances douteuses, ce qui mit en péril le système bancaire international et provoqué la crise. Depuis, le ratio d’endettement était resté stable. Il vient de connaître un nouveau bond en avant pour atteindre à la fin de l’année 2020 260% du PIB américain.
Il y a pourtant eu des épisodes keynésiens durant ces dernières décennies mais ils ont été limités. Quand la gauche créée le Fonds Spécial des Grands Travaux en 1982 ou quand elle recapitalise les entreprises nouvellement nationalisées, elle s’inspire de la pensée keynésienne, comme l‘Allemagne au moment de la réunification pour permettre aux nouveaux territoires de l’Est de combler leur retard. Donald Trump lui-même, dans son programme électoral inclura un plan de dépenses d’investissements financé par l’Etat de plus de 1000 milliards de dollars. Il est vrai que les infrastructures américaines, les routes, les voies ferrées ou les ponts, étaient dans un état déplorable. Mais il n’obtiendra pas le soutien du Congrès et ce plan restera lettre morte, comme la construction du mur sur la frontière mexicaine.
La crise du Covid-19 a tout changé. Le parallèle est d’ailleurs souvent fait avec la crise de 1929, bien que les causes de ces deux évènements soient complètement différentes. Les Etats ont rapidement mis en place des mesures d’urgence destinées à atténuer les conséquences des restrictions adoptées pour freiner l’épidémie. De nombreux secteurs ont dû arrêter leur activité. Des financements publics massifs ont été mis à leur disposition pour leur permettre de traverser cette période et redémarrer. En France, l’Etat a garanti des prêts, financé le chômage partiel et procédé à des reports d’échéances sociales et fiscales. La politique accommodante des banques centrales a permis aux Etats d’accroître leur endettement sans que cela se traduise par une hausse des charges puisque les taux d’intérêt, partout dans les pays développés étaient voisins de zéro quand ils n’étaient pas négatifs.
A cette politique visant le sauvetage des entreprises a succédé une politique de relance, elle, d’inspiration keynésienne. La France a présenté pour les années 2021 et 2022 un plan de plus de 100 milliards d’euro. L’Union Européenne s’est engagée dans la même voie pour 750 milliards d’euros avec, pour la première fois l’acceptation du principe de mutualisation des charges de remboursement entre les Etats. Le Japon a décidé de financer près de 500 milliards d’euros de dépenses nouvelles. Aux Etats-Unis, le Congrès est dans la phase finale de ses discussions pour adopter un plan de dépenses de près de 1000 milliards de dollars. Les Démocrates estimaient même qu’il fallait aller beaucoup plus loin.
Mais ces plans, notamment en France comportent une faiblesse qui affecte leur capacité à délivrer les résultats attendus. D’abord, ils sont trop dépendants de la priorité accordée à la communication qui cherche à gonfler artificiellement les sommes en jeu. On ne peut additionner les montants de chaque pays avec le plan européen puisqu’une partie de ce plan servira à les financer. Surtout, les dépenses annoncées ne correspondent pas à des actions précises ou des projets mûrs pour être réalisés, ce qui aurait une incidence immédiate et générerait la croissance recherchée. Elles consistent largement en des transferts à des agents privés qui sont soumis pour les obtenir à des restrictions, comme les dépenses de rénovation thermique des bâtiments, ou elles concernent des projets dont la réalisation est très aléatoire comme la conversion à l’hydrogène des véhicules ou des avions.
Pourtant les projets concrets ne manquent pas. Le lancement du programme de centrales nucléaires de la nouvelle génération n’a aucune raison d’attendre 2023. Les besoins de modernisation des réseaux régionaux de la SNCF sont patents et les travaux peuvent être accélérés. L’Etat peut aussi décider un vaste programme d’achat de véhicules électriques pour ses administrations. On réconcilierait ainsi la politique industrielle avec les objectifs en matière d’environnement.
Keynes est de retour pour trois raisons. L’action publique pour faire face à la crise est indispensable. La politique monétaire n’a pas vocation à répondre aux défis actuels. Elle peut juste rendre l’action publique moins coûteuse. L’outil privilégié est donc l’augmentation de la dépense publique. Mais pour être efficace et atteindre les objectifs recherchés, celle-ci doit être bien ciblée. A défaut, elle n’aboutira qu’à une nouvelle hausse de l’endettement. Mais ce ne sera pas de la faute de Keynes.